2018年9月27日 星期四

唐鳳:資料運用與社會創新@2018雙北社會安全大數據交流論壇

之前的文章中,介紹了「2018雙北社會安全大數據交流論壇」雙北社會局局長的分享,本篇紀錄則是唐鳳(行政院政務委員)主講「資料運用與社會創新」,對於個人、民間和政府如何在數位化時代中,能透過簡單、明瞭的原則和架構,在數位化的基礎建設之上,讓協作更加省時省力,並以開放政府和開放資料的方式,進一步讓各種應用和創新的方式,能共同成長並發生。

對 NPO 來說,組織也能在這個過程中,思考組織的數位政策,或者在開放政府的架構下,讓關心的議題也能透過各種平台來倡議、凝聚能見度,甚至達到監督的效果。

(以下文字整理、編輯自逐字稿紀錄


圖左至右:陳淑娟主任(台北市家暴防治中心)、許立民局長、唐鳳和陳彥竹副主任(台北市家暴防治中心)


台北市社會局長許立民-介紹發言

在第一天的活動中,主要是談開放資料、大數據到基礎建設,今天唐鳳則代表從 g0v 社群進到政府(GOV)、談開放政府的概念。這個概念有四個原則:
  1. 透明(transparency)
  2. 涵容(inclusion)
  3. 當責(accountability)
  4. 參與(participation)
我們希望「擴大參與」是民間和公部門彼此都認同讓社會整體進步更快速的方法。以「公宅多元入住」舉例,現在將弱勢部份的入住率從 10% 提高到 30%,這 30% 誰能使用?我們把會議開放、邀請所有的利害關係人,包括民間和政府單位一起;同時把資料和評點過程都開放、透明,呈現出獨居長輩、受暴婦女、身心障礙的生活樣態和族群樣態的概貌。

最後的決策過程有實體和線上虛擬的參與過程,包含二次開放會議及國發會的公共政策網路參與平臺,也許無法完全讓各個族群都滿意、至少是可接受的過程,來解決「哪一部分弱勢族群的評點,比較適合使用這 30% 公共資源」這件事。

這個案例也希望讓公務員了解,這個過程不是要造成他們更大的壓力,而是用理性邏輯來建立更快的民間與公部門之間的協作——透過協作解決平常做冗事、虛工、要擔憂其他事情等等,其實是省力的過程。

唐鳳:資料運用與社會創新




非常感謝許局長把開放政府的四個支柱講解得非常清楚。台北市社會局也是在上一次國際 OGP 開放政府夥伴關係高峰會裡,臺灣分享的、相當經典的實際案例

請大家可以手機先開啟 slido 頁面,輸入今天的日期,就可以匿名發問。因為舉手礙於禮節很麻煩,匿名滑手機沒人知道是誰、可以放心問比較有挑戰性的問題。也可以針對別人已經發問的問題,認同的話按讚,這樣問題就會浮到比較上面。

這就是「透明」,任何人都可以看到問題、並且參與。如果連不上網需要幫忙,也可以舉手,或請旁邊的朋友幫忙,這就是「擴大參與」。「當責」是頁面上寫什麼、我就念什麼,不會河蟹掉。

最新的留言會跑到底下,像有位朋友馬上反應椅子很軟,有靠背的話會更舒服,這就屬於程序動議,場地方接下來可以進行處理。這對「涵容」很重要,因為每個人身體有不同的需求。

馬上有個五票的問題跑到頁面前端,我們就直接開始。



1. 問:政府在做資料應用的過程中,隱私保密是需要同步被兼顧的。可以說說行政院目前這方面的工作進展嗎?

按照政府資訊公開法,政府很多的資訊都要主動公開,但需權衡公共利益,政務官要決定界線。主要有兩件事
  • §18-3:政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。
  • §18-6:公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。
今天在場很多人是公務員,公務員「擬稿階段」,還在想事情、不確定要做什麼時,這階段的討論(準備作業)以不公開為原則。但書是:若對社會公益有必要得公開之,「得」的意思就是想公開再公開,也可以不公開。也就是層層簽核上去、都覺得有公益必要時,才會發生,只要中間有人覺得不公開就不會公開,這是擬稿階段。

再來看「人民隱私」。政府基於業務需要,人民的資料只是託管,放在這邊是因為當時要做的事情而去處理、利用它。如果使用方法跟原先託管的目的不一樣時,就是「目的外利用」。目的外利用,包括開放資料,並不可以蓋過人民資料的託付。如果資料包含個資的話,只能用在「學術」和「統計」二種用途,統計有另外的專法(「統計法」修正草案)。

簡單來說,資料經過統計處理後,無法進行直接或間接地辨識。好比台北市有多少人,這是可以公佈的,因為人數的統計資料無法還原到個人。如果不是統計性質,又要處理、利用,就得回過頭詢問當事人,對於資料的額外利用得透過網路或紙本方式,取得同意、方可使用。

為什麼有裁量狀況?因為什麼樣的狀況可以做統計處理、取得同意的方式怎樣最好用?如果有四個單位要處理,得簽四份同意書嗎?四個網站要填四份資料嗎?這樣會有點擾民,因為都填一樣的資料,會覺得煩,中間怎麼串接就很重要。

因此七月國發會「個人資料保護專案辦公室」會成立,第一次有專責機關,下會期也會考慮修個資法,從目前法務部解釋、各目的主管機關擔責的情況下,改成由個資專責辦公室統籌。現行各部會解釋的方法不同,地方政府最有感,因為各局處對應的部會都不一樣,標準不一就很難合作。專案辦公室至少可以把解釋權盡量累積集中在個資法裡,我們也會跟著歐盟的 GDPR 跟 APEC 的 CBPR ,與國際接軌。

至於擬稿階段的公開很有意思,大家知道我們在 PDIS(行⁠政⁠院公⁠共⁠數⁠位創⁠新⁠空⁠間),我的辦公室有一個原則:既然對公共利益有必要,就盡量公開。我跟林全院長約法三章,我加入政府的三個條件(擬稿公開、遠距辦公、自願合作),第一個就是我看到的所有資料都是對公共有利的資料,我看到任何東西都可以公開,有些讓步就是我不看國家機密,所以軍事演習我就請假,我不知道防空洞在哪裡。

這裡可以看到工作紀錄,但不是當場直接公開。每次進行任何討論或我主持的會議,所有參加者都會收到會議逐字稿,像今天的文播一樣,但不是每個人講了什麼就立刻公開出去。逐字稿不是直播,大家收到後有十個工作天可以編輯。可以把錯字改掉,或某個想法需要額外網址來補充,最重要的是:如果提到會被斷章取義或上新聞的點,可以改成緩和的措辭,透過這個公開界面來做到透明。

雖然公開是原則,但會兼顧公務員擬稿階段的隱私。這是我們的工作方式,每個部會都有開放政府聯絡人,現在往二級、三級機關下去,大家知道透過這種方式,不用一個個打電話解釋或詢問,民間自然可以知道我們做什麼,創新就會出現、就會聯絡。




2. 問:昨日許局長提到,與其讓社工 work hard、不如 work smart,請教政委有哪些 smart 的例子可以分享?

先說一個大原則,我同意局長的想法,重點不只是做出有亮點的個案,而是參考過程中為什麼可以做到這麼好的原則,來建立基礎架構。像現在政府要頒佈的數位服務準則,所有計畫中比較容易導致成功的原因,把它變成接下來規畫、管考的重要依據,只要依循這個就比較容易 work smart。


第一原則還是「從使用者需求出發」,強調機關在界定使用者時,第一線公務員也是最重要的使用者。以前的狀況是:如果我在某一部份省下誰的工作,一定會在另一個地方多出一個工作,局處或不同單位之間往往是零和的狀況。但透過數位技術和開放的方式,省了一小時,可以是交給電腦操作,就可以放心把餘冗的事情——任何人做結果都一樣的事情——交給電腦做。

這種「以使用者為中心」的創新模式,可以把社會上想做事的,無論想賺錢或想讓社會、環境更好的人,透過促進彼此互信的透明治理的方式,集中起來,讓 work 更 smart。

舉個例子,今天(6/29)下午要審行政院社會創新的行動方案,簡單來講,如果要一起達成聯合國永續發展目標(SDGs),解決社會的各種問題,只動用各國政府的資源,到 2030 年可能解決八分之一不到。所以,一定要透過民間來看見問題、解決問題。但過去某些問題的脈絡只有政府才懂,民間不一定知道,可能會卡住想解決問題的人。

所以我們現在實際到台灣的每個地方,看看有什麼社會問題,以及在地的朋友想要動手解決什麼?這些朋友遭遇的問題,哪些是法規、技術或本位主義造成,每次巡迴參訪就透過視訊,讓台北社會創新實驗中心的十二個部會朋友,一次可以看到各地發生的創新是什麼,像立法院備詢一樣回答問題,所有人都知道原來這件事是這個主管機關負責的,兩週內會有具體的回覆來解決。

透過巡迴和視訊,讓每個地方的創新可以給其他地方知道。當制訂方案的中央機關了解,原本以為自己都懂,就可以看到執行下去並非如此,跟一年前寫的計畫不同,這時候就會以每兩週的週期來修正,而不是每次都在季管考、一年才修正一次。如何縮短、調整修正的週期,是政府內部創新很重要的事情。

3. 問:請問目前衛福部整合社安網時,曾提出資訊整合的困難嗎?如果提出,會怎麼處理?

衛福部確實有一個新的、以個案的家庭為原則,而不是以單獨的個人為原則,來進行全生命週期。從全家(家庭歸戶)跟政府產生關係的接觸點上,來進行整合,這些東西必須在同樣的介面裡能夠存取,但後端還是不同的系統。



我們協調時有一個標準做法,叫做前台一致、後台整合這是在做採購、資訊服務建置時,以前不習慣的概念。以前習慣的是:同一個廠商統包,同時做前端、後端跟資料庫的維運,就是一條龍,SI(指「系統整合」[System Integration]) 就是那條龍,要怎麼轉包再說。

這會造成系統建置出來很難給其他後端使用,因為沒有放上機器跟機器之間可以對接的 API(指「應用程式介面」[Application Programming Interface],就是軟體系統不同組成部分銜接的約定),沒有直接互通的方法。這樣的系統要讓別的系統取用,只有兩個方式:一個是寫機器人把前端爬下來變資料庫,第二個是找到承辦人說服長官用FTP開一條路出來,這也很常見。

但這樣的問題是:複雜度分析上都是N乘以M,因為很多人用、不同人用的接線都不一樣,到最後就是電線亂成一團,沒人知道資訊到哪裡去。

所以採購案、更新案會把前端、後端分別建置,前端會以服務設計方式,以「使用者體驗」來做一致的規劃,後端還是很多不同系統,採購時可以要求廠商把機器對機器的機制(API)建立起來。我們已經修改了資訊服務採購契約範本,無法建置 API 的廠商可以讓他無法得標。不收錢或很少的工本費就可以建置開放 API,當成「機關委託資訊服務廠商評選及計費辦法」的基本專業素養,就這一條可以直接要求廠商,不這樣建置就是他不專業,如果多收錢,可以跟廠商說這應該是基本的。

這樣的狀況下,更新系統會以這個為原則,當然中間可能還是有資料格式轉換、資料的知識本體、資料的清洗等等要做,但至少插座先放在這邊,以後要買轉接頭再說,不然什麼都不能做。



4. 問:中央與地方、政府與 NPO 間的資料庫介接,為什麼這麼難?請問有沒有好的處理方法?

每個資料庫的設計都有它獨特的世界觀,有別的世界觀要取用時,會覺得不是這樣看世界,就像插座轉接,如果伏特數不對,插上去會走火,這是不可避免的,因為是不同人看世界的方法。

要解決這個問題,沒有別的方法,就是要撥時間出來,吃比較好吃的食物、待到比較晚,可以放心分享,看到對方的世界觀跟自己有何不同。每個星期、每個月定期聚在一起,透過人與人的交流才能把世界觀建立起來,從不同立場看到共同的價值,進一步基於這些價值,一起建立新的、看資料的方法。

這個過程沒有捷徑,任何捷徑都是透過 raw power(原始的力量),長期下來當然行不通。現在「數位服務準則」就是組成跨領域,跟民間、政府協力的團隊,裡面一條特別的規定,大多數的國家都沒有:除了團隊需要各領域專業人員之外,必需有懂得這些技能的人來當決策者,不然就會變成多數暴力、或時間多的一方說了算等狀況。

一開始找到頭,也就是有人願意當責(吸收風險),但其他人指出他不懂的東西時,不會覺得是冒犯他。有這樣的空間是非常重要的,所以總統盃黑客松看到很多局處首長,包括我們許局長,願意有這樣的擔當,才會讓跨領域合作變得可能、有效。

5. 問:社安網提出各系統資訊整合,但系統資料介接的問題其實反應很久了。建議:是否先不談跨部會,中央能否階段性優先就保護司和社家署的系統資料,優先完成,再談跨部系統資訊的介接。政委有何建議?

確實,我們現在的想法也是這樣。如果系統做出來、插座就準備好了,就不用由上而下規劃,指揮每個地方的房間都需要電線連起來,這不實際,因為每個系統的領域知識(domain knowledge)不同,這樣規劃的話,還是需要每兩週修正。如果一開始就知道後續必須不斷修正,最好在規劃前期就先跟第一線公務員、廠商、社群及利害關係人,建立互相信任的關係。

因此,不如在建置過程中就先規劃參與機制,接下來若有人想接下去,就可以看某個成功的例子,透過例子知道能用這樣的方法來做。目前確實有相當多團隊所做的事情,是整理所有開放創新的方法。

資策會數位轉型研究所的「開源應用技術研發人才培育計畫」,也在徵集開放式創新的成功案例,如果形態跟這比較像可以直接去聯絡他們,不一定要往上、部會局處之間簽 MOU,也可以透過總統盃黑客松TWOSS開源案例盤點去聯絡。反正接口都是公開的,這些公開接口可以在開放資料的平台找到。

6. 問:關於昨日大家交流、探討未來運用大數據分析的困境與挑戰中,部分人非常關注個人資料與隱私保密的問題。

我的看法非常簡單,「開放資料」和「個人隱私」本來就沒有任何衝突,因為沒有重疊。

沒有完成統計就不會變成開放資料,若還有個人隱私就不該開放出去;能開放出去是有適足的統計方式,才會變成開放資料。

當然中間還是有一些怎樣的樣子才叫做統計,或者你可能不喜歡目前的統計方法,有沒有辦法自己寫一套統計方法,開放源碼出來之後,進行影響評估?就像白帽駭客的資安檢核一樣,讓社群去找找看你所寫的統計方法,到底會不會侵犯個資。

如果個資辦公室未來有徵選方法,到時候可以找出可行的統計方法,當然不會把個資交給民間處理,不是機關把原始資料交給你執行,但機關可以使用資料可用性比較高的方法來跑統計,這套統計跑出來之後可以分享,但裡面不會有個人資料。



7. 問:請問政委,在行政院衛福部的社會安全網計畫中,你參與的部份?中央與地方的資訊整合,目前進度如何?

資訊整合的部份可以辦三天的研討會,要我三分鐘回應有點不切實際(笑)。

我在院本部做的主要有兩個方向:一個是確保資訊開發案的前端,能透過服務設計帶來一致的體驗,後端在採購標準和開放源碼時,能有一套免於連帶擔保責任的方式,盡量透過採購,讓 SI 廠商能習慣未來能靈活地機器對接、充足資料品質的管理系統。這是前台服務展示,這是後台對接展示,像黑客松就會展示很多這類的東西。

其實我是政委自帶廠商,廠商請來後,我自己也參與裡面的工作,發現採購技術哪裡碰壁,廠商哪裡溝通有問題,就自己弄,就算跟廠商討論問題的會議也都逐字公開,這樣大家就知道原來能這樣協調、解決彼此問題,比較是示範的作用。

過程中無論衛福部或司法院,只要看到當年的逐字稿,有哪一句話希望他的長官也能這樣講,我就會想辦法讓他講出那句話,大概就是公僕的公僕、幫大家取得政治授權的角色,這是我目前的作法。

8. 問:社安網增加相當多人力,也涉及很多單位,為何司法與檢察單位沒有加入?單由社工介入保護性議題,成效有限。

當然一部分原因是,有插座之前,一開始要先有電,也就是先從紙本電子化開始。

我進來之後,從新北市開始,協助讓法務部跟司法院的卷證可以用電子方式互相交換,不然以前影印機都是全時運轉,就是零和,由司法院印的話,法務部就少了一小時的工作時間,但司法院卻得多一小時的工作,對雙方關係不好。現在可以直接用系統相互交換,有些紙本雖是分別掃描,但掃描後雙方都用的到,就可以提供出來。所以有時候不是不願意合作,而是紙本作業時,合作的成本太大,要先幫忙吸收勞務成本。

在司法國是會議之後,司法院特別編了一個計畫來增進跟人民互動時的實際體驗,包括訴訟外解決、法務部調查、司法院審判,甚至未來的國民參審都往數位化的方向規劃,這樣才能談系統介接。這是為期一、兩年左右的案子,應該會先有規劃標,先設計、再實作,過程會長出很多插座,大家可以持續關注公開資訊,會是一個朝開放方向開發的情況。

9. 問:請問政委可以參與或協助,衛福部「社會安全網資訊平台」的開發招標需求擬定嗎?
當然可以。您是公務員的話,直接寫email給我就好。

社會人士的話,我也有一個跟大家見面、可預約的辦公時間(想選舉的人也可參考、利用這個平台),在au.PDIS.tw

我每個星期留一天給社群,多數時間還是給公務員朋友,可以在上面約我的時間,我很願意花一小時瞭解參與的過程中,想要我做什麼協助,但會面過程要用逐字稿或側拍方式加以公開,這是具體的承諾。

10. 問:像兒虐通報單的修訂,這可以跟民間、基層工作人員做開放創新的討論嗎?

當然可以,只要不牽涉具體個案,用合成資料的方法來填不是任何人真正資料的情況下,公開出來、當成議題討論,無論是 Join.gov.tw 平台或任何自己的平台,我想都是比較具體、聚焦的討論。

局長提到社會住宅的平均分配就是經典案例。把個案生命史,用去識別化的方法處理後,讓大家看到具體的處境(persona),這樣大家討論才不會弱弱相殘,而是可以討論需求和公平分配的方法。

11. 問:剛剛光搞定能提問的畫面就超過十分鐘,不知是自己手機設備或介面的問題。想到未來使用大數據的介面系統時,如何讓基層使用者覺得系統是順手、防呆?(使用者的設備也並未統一或更新者居多)使用時有卡卡的時候,常會讓自己感到挫折,次數多了、耗費時間長了,反而容易心生排斥。

確實如此,第一印象是很重要的。十分鐘的時間可以用好吃的茶點彌補,但若像去年,報稅軟體花了四小時、畫面還是等待中,過了這麼久都沒在動,這個印象就難以扭轉,必須邀請他進廚房一起重新設計,才能扭轉他的感受。

確實數位服務設計準則很重要的一點,是兼顧線下和線上,如果本來很習慣跟人面對面解決問題、不是非用手機或電腦,反過來講,手機、電腦的好處是可以自動記錄、省掉辦事人員的時間。

所以不是要求第一線人員改變習慣,好比打 1999 就可以把講話語音轉成文字,在服務發生的當下做出 Digital Twin,也就是 digital double,先在數位世界有副本,不改變原來流程,等到數位版本的體驗穩定後,例如平板的書寫,是等 Apple Penci l這支筆出來,我才把原子筆換掉。

最後要達到對各方來說,數位比原來類比的方式更好時,才確定這樣對大家的服務是比較好的感覺,在此之前都是並存的。這概念很重要,也就是「不是人為數位科技服務,而是數位技術為人服務」。這裡指的不是單獨個人,而是彼此瞭解共同價值、試圖找出共同解決方式的「群眾智慧」社群。

這樣一來,就不用怕人工智慧來臨時,社會會分崩離析,因為已經有一群人能帶著科技來回應社會的共同價值,一起進步和創新。

今天先分享到這邊,謝謝大家。

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